突发公共卫生事件是对一个国家公共卫生领域政治、经济、文化、科技、法律等治理体系和治理能力的综合考验。新冠肺炎疫情暴发以来，依靠较为成熟的突发公共卫生事件治理模式，德国联邦议院启动立法程序并修订完善相关法律，德国联邦及各州行政机关积极行动，全体公民认真配合并落实防疫措施。截至目前，德国较好地控制住了疫情快速蔓延的势头，以较低病亡率获得欧洲抗疫“优等生”的美誉。应该说，德国经受住了新冠肺炎疫情的综合考验，在应对突发公共卫生事件中展示了较为成熟的国家治理体系和治理能力。

各部门的主要职责

德国是联邦制国家，公共卫生的监督管理权在联邦各州，中央无权命令各州如何开展工作。在联邦法律框架下，联邦卫生部对全国的公共卫生进行宏观统筹协调，给予政策指导。必要时也可根据法律授权在中央成立危机应对小组，领导全国应对突发公共卫生事件，但前提是不得损害法律赋予各联邦州的权力。各联邦州则根据本州法律，按照属地原则，承担公共卫生方面的具体职责，主要包括以下四方面：一是门诊医生，主要对一般性传染病进行治疗、预防以及健康教育；二是医院，主要是对患传染病的住院病人进行管理和治疗；三是专业管理机构，每个州的各个城市都设立卫生机构，主要落实六项公共卫生任务，即传染病防治、环境保护及卫生保健、医学专业报告、健康帮助、社会心理保健、专家鉴定；四是开展自救，主要通过社会保险以及公民组织等进行自我帮助。

新冠肺炎疫情暴发以来，德国联邦和各州按职责分工共同应对疫情，主要包括通过立法明确应急管理体制与工作内容，及时对疫情进行监测预警和信息公布，各职能部门各司其职有序开展应急处理工作等。

应对疫情的治理体系

德国应对突发公共卫生事件的实践起步较早，经过多年发展，已建立起一套较完备的突发公共卫生事件治理体系。治理体系包括五个子系统，各个系统之间环环相扣、分工协作，形成一个有机整体，在抗击新冠肺炎疫情的过程中，取得了较好的治理效果。

一是“预警和通报系统”。具体运作由罗伯特·科赫研究所完成。该所作为德国疾病预防控制的最高专业机构，首先对疫情做出专业判断和风险等级评估，发布相关信息。政府机构和社会组织则根据该所的通报和建议，做出相应部署，启动相关行动。

二是“国家机关参与系统”。德国《传染病防治法》规定，在疫情暴发时，联邦和各州相关部门必须采取措施，控制疫情防止蔓延。联邦议院和行政机关制定或修改法律法规，就联邦和地方各部门应对疫情的职权和职责进行划分，提供行动指南，并督促落实。

三是“应急医疗系统”。德国有17万所私人诊所、2万家药房、2000多家医院和14万家护理机构。对参与抗疫的医疗机构大力支持并给予授权，对医护人员提供足够保障，确保医疗系统有序运转，医疗资源不被挤兑。

四是“公民组织参与系统”。德国公民组织发达，志愿者团体众多。疫情期间，将大量具有传染病应对技术和管理经验的公民组织和志愿者团体组织起来，并赋予他们相应任务，明确责任。实践中，德国约80%的救援服务和95%的灾害医疗救援由公民组织完成。

五是“国际合作系统”。加强与世界卫生组织、欧洲疾病预防控制中心等组织及相关国家疾控中心的联系与合作，密切监测疫情发展并定期进行风险等级评估，构建共同治理下的突发公共卫生事件应对体系。

应对疫情的立法保障

德国法律体系完备，法治观念深入人心。面对突发的新冠肺炎疫情，联邦议院紧急行动，制定和完善相应的法律法规，从立法层面确保抗疫师出有名，于法有据。3月25日，联邦议院召开全体会议，审议并通过关于应对疫情的流行病保护、缓解医院压力和社会保护等方面的议案，主要包括：根据德国《基本法》第115条第2款将新冠肺炎疫情确定为特殊紧急情况；通过《2020年增编预算议案》，增加政府支出以应对疫情对经济的影响；通过《经济稳定基金法》，稳定经济和确保就业；修订民事、破产和刑事诉讼法；通过《新冠肺炎医院缓解法》；根据《社会法典》为受疫情影响的人群提供社会保障等。

一是《基本法》将新冠肺炎疫情确定为特殊紧急情况，提供紧急财政救援方案。二是补充年度预算，年度支出从3620亿欧元增加到4487亿欧元。三是设立经济稳定基金，支持实体经济，确保就业。四是通过民事、破产和刑事诉讼法修正案，减轻疫情对民事、破产和刑事诉讼法的影响。五是通过保护人民的议案。包括确定联邦对疫情的监管权力，但前提是不影响各州权力；为外防输入，除德国公民外，他国公民暂停入境德国等。六是补偿医院和其他卫生机构因疫情而产生的财政负担，如向医院提供资助，新建更多病房。七是通过社会保障一揽子计划，及时向有关人员提供资助，确保所有人不因疫情而陷入经济困境，并简化法律和行政程序，提高工作效率。八是修改联邦议院议事规则。确保联邦议院正常运行，保障其履行宪法职责，避免在联邦议院出现传染风险。九是支持意大利、西班牙等欧洲国家积极抗疫。

德国联邦议院积极发挥立法功能，围绕如何抗击疫情，第一时间审议并通过了多项议案，为国家有效应对疫情提供了立法保障。

8月17日，德国哈瑙一所学校的学生戴着口罩上课。新华社/路 透

应对疫情的德国教训

总体看，德国应对疫情措施有力、成效明显，主要体现为较低的病亡率，这与德国的医疗条件、患者特征和社交文化等密切相关，也与国家应对突发公共卫生事件的治理模式分不开。但与此同时，也暴露出部分问题。

一是联邦体制这一制度性问题，使中央政府难以在全国范围内采取快速有效应对措施。联邦卫生部只能建议各地方州卫生部采取措施，这导致在疫情初期各州对诸如大型聚会活动的禁止有不同意见，没有尽快形成统一协调的全国性策略。

二是政治偏见让科学防疫措施在早期难以落地。中国抗疫实践证明，佩戴口罩具有良好的防护作用，但不少德国媒体和政客却将佩戴口罩曲解为干涉公民自由。如果在疫情早期就实行佩戴口罩的防护政策，相信德国疫情会得到更好控制。

三是对养老院保护不够。德国有几百家养老院出现感染事件，死亡率逐步上升与养老院被感染数量逐步增加相关。据科赫研究所统计，德国柏林病亡人员年龄的中位数是81岁，其中相当一部分人员来自养老院。虽然后来德国发布了养老院探访禁令，但完全可以在疫情开始时就采取这一预防措施。

四是对医护人员的保障不足。疫情早期，因医疗防护装备不足，几千名医护人员被感染。不少医护人员强烈要求充实防护装备，保障医护条件，个别医护人员甚至在网上“裸身”抗议。

五是数字化技术水平落后，难以保障抗疫需要。疫情期间，由于数字化技术水平落后，科赫研究所和地方卫生部门无法及时提供准确的疫情信息，极大地影响了对疫情的正确判断和科学决策。

（作者系驻德国使馆参赞）