这是第七届全国人大期间的事情了。时间已经过去近30年，现在披露当时对这个问题的研究情况，为的是把人大历史上的这件事记录下来。

1989年8月，第七届全国人大常委会副委员长廖汉生同志在给第七届全国人大常委会委员长万里同志和第七届全国人大常委会副委员长兼秘书长彭冲同志的报告中，反映了沈阳、长春、哈尔滨、大连等计划单列市人大常委会一致要求列席全国人大常委会会议的问题。彭冲同志批示建议全国人大常委会党组会议讨论研究这一问题，并指示全国人大常委会办公厅研究室就这一问题作些调查研究，提出意见，供全国人大常委会党组讨论研究时参考。

按照全国人民代表大会组织法第三十条的规定，全国人大常委会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或者副主任一人列席会议，发表意见。这可以理解为：除省、自治区、直辖市外，其他的地方人大常委会不派主任或者副主任列席全国人大常委会会议。

当时，我在全国人大常委会办公厅研究室工作。我与我的同事苑立强同志承担了这项调研工作。我们查阅了有关文件资料，还到民政部了解新中国成立以来行政区划变动的有关情况，对计划单列市人大常委会要不要列席全国人大常委会会议这一问题作了研究，提出了《关于计划单列市人大常委会负责同志是否应列席全国人大常委会会议的研究报告》。

从1983年到1989年，国务院先后批准重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14个城市实行计划单列，在不改变省辖市行政隶属关系的情况下，赋予它们相当于省一级的经济管理权限。

自1984年以来，计划单列市人大常委会的同志多次向全国人大常委会提出三条要求和建议：第一，赋予计划单列市人大及其常委会制定、颁布地方性法规的权力；第二，允许计划单列市人大常委会主任或一位副主任列席全国人大常委会会议；第三，恢复和变计划单列市为直辖市。之所以提出恢复为直辖市，是因为新中国成立初期，北京、天津、上海、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等14个市是中央直辖市。1954年6月19日，中央人民政府委员会第三十二次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，北京、天津、上海3市仍为中央直辖市，其他11个中央直辖市均改为省辖市。

1986年12月，全国人大常委会修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法时，部分采纳了计划单列市人大常委会提出的上述第一条建议，即规定省、自治区的人民政府所在地的市（以下称省会市）和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。14个计划单列市中，8个是省会市、4个是经国务院批准的较大的市。这样就有12个计划单列市的人大及其常委会获得了制定地方性法规的权力，但它们制定的地方性法规需要报本省人大常委会批准。

在这之后，计划单列市人大常委会的建议主要集中在要求列席全国人大常委会会议上，主要理由是：第一，计划单列市的党委和政府及其有关部门的负责同志可以参加党中央、国务院及其所属部、委召开的全国性会议；第二，这样做有利于加强全国人大常委会同计划单列市人大常委会的联系，有利于计划单列市及时了解和正确贯彻全国人大常委会会议精神。

我们研究认为，从全国人大常委会的工作角度看，吸收计划单列市人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议，对会议审议的议案发表意见，反映本地的情况，有利于全国人大常委会更多更全面地了解地方的情况，使制定的法律、作出的决定符合各地的实际，在实践当中能行得通。1980年4月，五届全国人大常委会第十四次会议开始邀请省级人大常委会的负责同志列席。从近10年的情况看，省级人大常委会的负责同志列席全国人大常委会会议起到了很好的作用。

据了解，各计划单列市可以派人参加国务院召开的计划会议及有关部、委召开的与计划单列市有关的会议。通常省可以派3—4人参加，计划单列市派1人参加。党中央召开的中央工作会议，根据会议内容或通知或不通知计划单列市参加，比如，十三届五中全会前召开的中央工作会议讨论经济问题，便通知了计划单列市参加。经研究，我们在报告中提出了以下四个问题。

第一，计划单列市人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议不具备省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议的理由。首先，我国是一个人口众多、地域辽阔，以及在行政区划上由省、自治区、直辖市、特别行政区组成的多民族国家，在中央设立一院制的全国人民代表大会。为了使全国人民代表大会能够代表全国人民的整体利益，同时，也为了各地区、各民族的特殊诉求能在全国人民代表大会中得到反映，依照有关法律的规定，各地区、各民族在全国人民代表大会中都有自己的代表，另外，各省级人大常委会负责同志还列席全国人大常委会会议，在审议议案过程中发表意见。其次，各省级人大都是全国人大代表的选举单位（新中国成立初期的14个直辖市也都是第一届全国人大代表的选举单位），全国人大常委会主要通过省级人大常委会联系全国人大代表。计划单列市人大常委会的负责同志列席全国人大常委会会议不具备上述的行政区划地位和全国人大代表选举单位这两个理由。

第二，计划单列市的地位仅仅在计划单列这一点上与省级行政区是平等的，计划单列并没有改变其省辖市的行政隶属关系。如果计划单列市人大常委会的负责同志既列席全国人大常委会会议，又列席其所在省的人大常委会会议，这样计划单列市人大常委会与省级人大常委会有的关系不好处理。

第三，计划单列市在我国行政区划中没有独立的地位，它本身具有试验的性质，其数目在今后一定时期内可能会有增加或者减少的变化。因为它具有试验的性质，其最终的发展方向目前还不明朗。据民政部的同志介绍，估计有三种可能：一是倒退回去，变成非计划单列市；二是改变行政隶属关系，变成直辖市；三是部分倒退回去，部分变成直辖市。

后来，这第三种可能成为了现实：1993年，十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余的8个省会市不再实行计划单列；1997年，重庆变为直辖市。这是在我们提出研究报告4年后发生的变化。

1993年，中国共产党十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余的8个省会市不再实行计划单列。摄影/新华社记者刘建国

第四，在法律上，计划单列市人大及其常委会与非计划单列的同级市人大及其常委会的职权是相同的。14个计划单列市分为三种类型：一是省会市，包括武汉、沈阳、广州、西安、哈尔滨、南京、成都、长春；二是经国务院批准的较大的市，包括重庆、大连、青岛、宁波；三是经济特区，包括深圳、厦门。（我们提出研究报告时，深圳市尚未建立人大及其常委会，厦门市人大及其常委会还不享有省会市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会所享有的制定地方性法规的权力。）如果同意计划单列市人大常委会的负责同志列席全国人大常委会会议，那么，其他的省会市和其他经国务院批准的较大的市人大常委会也可能提出列席全国人大常委会会议的要求。

以上就是当时我们对这一问题的研究情况，从这里可以弄明白为什么计划单列市人大常委会负责同志不列席全国人大常委会会议。

（作者系全国人大常委会法制工作委员会原副主任）